李阳辉:深入学习贯彻党的二十大精神 全面推进新时代应急法治建设
应急法治化是中国特色社会主义法治建设的重要组成部分。习近平总书记指出:“要坚持依法管理,运用法治思维和法治方式提高应急管理的法治化、规范化水平。”未来的大安全、大应急法治化体系应突出制度的法律化、法律的明确化、程序的正当化、责任的明晰化和权利的法治化保障。
加快推动应急管理制度法律化。法治是“法的统治”,是法律之治。法治强调“法律之治”,是因为法治的核心是规范公权力、保障私权利。法律具有客观中立性,只有居于中立地位的法律方可合理配置公权力,实现权力监督,明确权力与责任、权利与义务的边界。因此,必须将我们行之有效的“软法”性质的政策、制度上升到“硬法”层面,方能实现这一效果。法律是治国之重器,推行法治必须做到有法可依,如果在应急过程中出现的临时性或政策性的规范性文件过多,而治国之重器法律制度本身不健全,带来的必然是制度的约束力不够。
就应急法治建设而言,当前仍处于法律刚性不足、柔性规范性文件偏多的结构不合理状况。很多行之有效的应急制度落不了地或者不能很好落地实施,应急最后一公里工作无法很好实现,这与应急制度建设层次不高、缺乏约束力有很大关系。比如,在2021年《中华人民共和国安全生产法》修订过程中,其第3条将“人民至上、生命至上”进行立法提升就是很好的制度法治化体现。因此,提高制度的刚性约束力,必须加快推动制度的法律化。
促进应急法律体系明确化与体系化。良法善治。应急法治化,不仅仅是法律之治,更是需要建立人民需要的高质量立法。习近平总书记指出:“人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题;不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国;越是强调法治,越是要提高立法质量。”良法是善治之前提,良法不仅可以为司法减负,而且可以提高行政效率和降低行政成本。
一是制定自然灾害防治法。应急管理部提出的 “1+5”立法框架里,应有自然灾害防治法。作为突发事件应对法的特别法、实施法,自然灾害防治领域的一般法、综合法,自然灾害防治法的总体思路是:立足于综合性法律的定位,确立自然灾害防治的基本方针、基本制度、保障措施,建立各级各有关部门“统与分”“综与专”“防与救”分工协作及运行机制,构建涵盖风险防控、监测预警、抢险救灾、灾后救助与恢复重建全过程全方位的自然灾害防治工作体系。
二是制定突发公共卫生事件应对法。《中华人民共和国传染病防治法》存在明显的滞后性,重点防控已知的法定传染病。《中华人民共和国突发事件应对法》是一部综合性法,调整对象广泛,缺乏专业性和针对性。《突发公共卫生事件应急条例》为行政法规,效力低于《中华人民共和国传染病防治法》。制定突发公共卫生事件应对法,可与《中华人民共和国突发事件应对法》形成“一般法与特殊法”的关系,填补法律调整的空白,并与《中华人民共和国传染病防治法》形成“常态与非常态”兼备的公共卫生治理体系。
三是填补单行法上的立法空白。对于“一事一法”而言,以自然灾害类突发事件立法为例,各灾种的立法数量极不平衡,在现行 27 部法律中,最多的是关于水旱灾害的,共有9部;而关于海洋灾害的立法,目前还没有。在95部行政法规中,最多的是关于地震灾害和气象灾害的,分别是27部和25部;最少的是关于生物灾害的,只有1部。对于“—阶段一法”而言,大致可以分为应急准备类、处置救援类、恢复重建类的立法。根据应急管理法律体系构想,至少应当增加风险管理应急资源储备、突发事件保险、应急救援队伍建设等方面的专门立法。
重视应急管理程序正当化。法谚道:“正义不仅要实现,而且要以人们看得见的方式实现。”这里“看得见的方式”,就是程序。公权力的取得和行使应有其法定程序。程序正当,源于其程序的中立、决策科学、平等参与及行政公开等。
一是增强应急决策科学性。法治社会,制度必须经得起考验。突发事件应急处置不仅仅依靠国家强制力实现,更是正当程序下的适度善治,尤其是行政应急决策的科学性和民主性,是应急权与专家意见、公众意见的有机结合,在充分尊重客观事实规律和社会公众需求的前提下,进行充分的信息整合和参考,进而做出科学决策,通过权力与权利、责任与义务的良好互动实现危机治理。
二是提高应急决策合理性。应急状态下的行政决策并不适用常规状态下的程序控制,以疫情防控为例,若采取常规状态下的程序控制,很有可能无法及时有效控制风险蔓延。因此,常规状态下的行政法治框架无法为应急防控机制提供充分保障。行政应急必须坚持“三个度”的原则:坚持“应急措施有力度”,依靠国家强制力行使行政应急权;坚持“应急措施要有宽度”,法律固然是严格的,但行政执法在特殊时期也要考虑公民基本权益的保护,不能过度执法或粗暴执法;坚持“应急措施要有温度”,确保应急决策中弱势群体的权益保障,应急措施不能加剧民众的生活难度。
三是坚持应急决策信息公开性。信息及时,实时发布。第一时间在官方渠道推送有关情况。国务院办公厅《〈关于全面推进政务公开工作的意见〉实施细则》规定:涉及特别重大、重大突发事件的政务舆情,最迟要在5小时内发布权威信息,在24小时内举行新闻发布会。坚持小频率、多密度动态发布一些新情况,有效引导舆论焦点和话语权。在信息权威全面,按照“快讲事实、重讲态度、慎讲原因”和“谁出事、谁主体、谁出声”的原则,以官方权威平台发布事件消息。对除涉密或涉及他人隐私利益信息外的事件应予以主动公开,不适宜公开的,可依法申请公开。
(作者:李阳辉 单位:中共河南省委党校)